“비영리조직·사회적 기업 연구 및 비영리조직관리 교육 : 비교론적 고찰 및 토론” 

정복교 교수와의 간담회 현장 스케치

지난 7월 25일 미국 케인대학교(Kean University) 행정학과 정복교 교수가 아름다운재단을 방문하여 재단 간사들을 대상으로 “비영리조직·사회적 기업 연구 및 비영리조직관리 교육: 비교론적 고찰 및 토론”이라는 주제로 간담회를 가졌습니다. 정복교 교수는 케인대학교에서 사회적 경제, 사회적 기업가 정신 관련 연구를 진행하고 있으며 세부 전문성은 미국과 유럽의 사회적 경제 비교분석, 아시아의 비영리 교육 프로그램, 비영리의 책무성, 시민사회와 국제기구의 파트너십입니다.

1. 사회적 기업, 사회적 경제

저는 비영리 섹터를 연구할 때 Lester Salamon(2012)이 정리한 ‘비영리 섹터의 변화를 이끄는 4가지 추동력’을 이론적 틀로 가장 유용하게 사용하고 있습니다.

박사논문

박사논문에서는 한국의 상황을 이 4가지 흐름에 빗대어 연구했습니다. 논문제목에 ‘책무성(accountability)’이라는 단어를 썼는데, 투명성(transparency) 보다는 책임감(responsibility)의 의미가 있습니다. 이런 점에서 4가지 흐름의 틀을 유용하게 사용할 수 있다는 전제로 사용했습니다. 예를 들어, 비영리단체들 중 얼마나 많은 단체들이 자원봉사자의 이용률이 높다고 하는지, 전문가주의가 어느 정도로 요구되는지, 누가 어느 정도로 사회의 활동가주의를 요구하는지를 설정하고 시민단체들의 반응을 보았습니다. 마지막으로 상업주의가 있는데, 미국에서의 상업주의 개념과는 조금 다릅니다.

미국에서는 사회적 기업이 상업주의로 시작했지만 그 뿌리는 유럽의 사회적 경제입니다. 한국의 사회적 기업, 사회적 경제는 미국의 상업주의가 아니라 유럽중심의 커뮤니티, 마을공동체, 사회적 경제의 개념이 강하게 들어왔습니다. 그래서 (한국의) 상업주의는 다양한 형태가 섞여 있는 개념이라고 생각하시면 됩니다. 저는 이러한 관점에서 상업주의를 분석했습니다.

논문을 작성할 때 ‘책무성’을 보는 방법을 다음과 같이 설정했습니다. 책임성 환경이 비영리조직의 이해관계자들, 즉 리더들과 종사자들의 인식에 영향을 주고 결과적으로 비영리 섹터의 추동력을 통해 다른 방향으로 전개가 되고, 결국 이 결과가 미래를 예측하는데도 도움이 된다는 방향으로 논문을 썼습니다.

2. 비교론적 모델

ESM(European Social Model)은 유럽 학자들이 시작한 모델로 사회적 경제를 주도했습니다. 2011년까지 유럽에서만 지속되다가 2012년부터 국제 네트워크로 확장되어 미국과 아시아 학자들이 합류했고 이 과정에서 비교론적 모델이 의미를 갖게 되었습니다.

ICSEM(International Comparative Social Enterprise Models)이라는 사회적 경제 비교모델 프로젝트가 있었습니다. 여러 국가의 학자들이 각 국의 사회적 기업 유형들을 발굴하고 종합해냈습니다. 경제, 사회, 참여적 거버넌스라는 3가지 준거 기준이 있는데, ICSEM은 이들 안에서 다양한 유형들이 어떻게 수렴되는지 보는 프로젝트였습니다. 준거 기준을 살펴보면, 경제는 근로소득을 모은 정도와 혁신적인 지속가능성의 정도, 사회는 사회적 미션을 담아낸 정도, 참여적 거버넌스는 사회적 조합(주인의식)을 강조했습니다.

1) 아시아 발전국가모델과 사회적 기업

저는 ICSEM에 아시아를 연구하기 위해 합류했는데, 어느 부분을 강조해야 할지 고민한 끝에 ‘국가정책’을 보게 되었습니다. ‘인증(certification)’ 개념이 (해외에서는) 매우 생소했는데, 한국은 발전국가식 사고방식의 인증제가 있었습니다. 사회적기업진흥법이 법제화 되면서 사회적 기업이 제도권으로 들어오게 되었습니다. 유럽과 미국에서는 새로운 상황이었는데 한국에서는 낯설지 않았습니다. 저는 평가의 측면은 배제하고, 이것이 국가의 발전에 얼마나 기여하는지 보면서 국가발전모델로써 유럽과 미국과 비교했습니다. 나름의 아시아발전모델로 기여를 할 수 있었습니다.

연구를 하면서 역사적 지속성에서의 개발국가를 보게 되었습니다. (개발국가라는 고유한 원형이 있는지 그리고 개발국가는 아시아 외에도 존재하기에 이론적 검증은 논란이 있습니다.) 역사적 지속성에서의 개발국가라는 틀이 한국의 사회적 기업 전체를 나타내지는 않지만, 기본적으로 이 틀을 사용하여 연구를 진행했습니다. 기존 선진국 중심의 사회적 기업들에 대한 논의는 정부가 사회적 경제와 사회적 기업에 개입하는 부분을 제대로 보여주지 못했습니다. 제가 연구에 합류하면서 정부와 사회적 기업의 역동과정을 재 제시하게 되었고 사회적 기업을 매개로 하여 정부를 시민사회 영역과 연계시킨 것이 연구의 주요 논제였습니다.

2) 복지정책과 사회적 기업·경제

복지정책이 논란의 여지가 많습니다. 신자유주의 관점에서는 좋은 도구인데, 저는 국가가 부담을 최소화하는 상황에서 사회적 기업이 얼마나 기여할 수 있는지 연구했습니다. 에스핑-앤더슨이 설정한 유럽중심의 관점이 아시아의 관점에 맞지 않다는 점을 감안할 때 아시아, 특히 한국의 복지 수요를 담아내는 방법을 복지국가 이데올로기 관점에서 분석했습니다.

저는 학부에서 사회복지를 전공하여 이 분야를 외부자가 아닌 내부자로 연구하게 되었습니다. 사회복지 정책, 제도, 기능에 지속적으로 관심을 가졌고 학부 때부터 자원봉사를 했습니다. 지금까지 저를 이끌어오는 원동력입니다. 조그만 지역단위에서 비영리조직들의 역할을 어떻게 볼 것인지 지속적으로 연구하면서 행정학과 국제개발 분야로 오게 되었습니다.

이러한 배경에 의해 Hybrid Social Welfare Regime이라는 개념에 관심을 많이 가졌습니다. 그런데 이 개념을 제시했을 때 사회복지 분야에서 많은 비판을 받았습니다. 정부가 책임회피용으로 활용하는 개념을 사회복지제도로 볼 수 있는지 의문을 받았습니다. 그럼에도 불구하고 저는 현실적인 증거가 보여주는 것이 있으면 논의해볼 수 있다고 생각합니다. Hybrid라는 말을 안 써도 이미 자유주의, 신자유주의에서 개인에게 책임을 전가하고 국가가 책임을 회피하는 흐름에 새로운 논리는 아닙니다. 다만 저는 여기에 사회적 기업을 연계시켜서 ‘모델’을 추가했는데 많은 반발을 받았습니다. 모델로 정착화 시키는 과정 자체가 편견이 가미될 수 있기 때문입니다.

실제로 동아시아에는 복지국가모델이 존재하지 않았고 (복지국가는) 서구 중심이었기에 연구를 통해 이런 논점을 제시하고자 했습니다. 한국과 홍콩의 케이스를 비교했는데, 홍콩도 특별한 케이스입니다. 국가가 법제를 통해 사회적 기업을 동원했고 기존의 사회복지 기능들을 많이 도입했는데 이런 부분들을 보고자 했습니다. Pestoff(1992)의 welfare mix model을 사용했는데 시장과 국가, 공동체의 호혜성 개념에서 복지기능을 어느 정도 감당할 수 있는지 보는 복지모델입니다. 연구는 그중 사회적 기업이 어느 부분을 담당하고 있는가에 대한 논의가 되겠습니다. 기존의 사회복지 체제 및 아시아 케이스를 봤을 때, 홍콩에서도 주관하는 부처나 서비스 기능을 사회복지 혼합형으로 볼 수 있다는 논의를 제시했습니다.

3) 여성 리더십과 사회적 기업

2018년에 남아공, 잠비아, 우간다를 가서 지역의 여성 창업자들이 운영하는 소규모 사회적 기업들을 방문하고 이 주제로 연구를 할 수 있게 되었습니다.

연구의 중심이 SEM의 경제적, 사회적, 거버넌스를 보는 것이었습니다. 이 3가지 측면을 어떻게 사회적 기업에 모아내느냐에 관한 연구였고 특히 여성 리더십과 연결시킨 경우가 되겠습니다. 남아공, 잠비아, 우간다의 사회적 기업들을 방문하고 인터뷰한 후 이들이 갖는 특징을 경제적, 사회적, 거버넌스 관점에서 분석했습니다. 미션, 수혜계층, 수입원, 주요대상 또는 시장을 포함해 최종결론을 내렸습니다. 거버넌스 측면에서는 누가 어느 정도의 다양성을 갖고 지역/글로벌 차원에서의 거버넌스 참여를 두루 보고 결론을 내렸습니다.

연구를 통해 두 가지 페이퍼를 냈는데 하나가 오늘 주제와 관련된 사회적 기업을 경제, 사회, 거버넌스 차원에서 분석하는 연구로서 여성 리더십의 특징을 분석한 것입니다.

여성 리더들이 이끄는 사회적 기업은 경제적 차원에서 지속성이 특별히 강하지는 않은 것으로 나타났습니다. 그 근거로는 여성이 시작하는 사회적 기업은 지역에서 소규모로 시작하여 정보도 얼마 없고 지원도 없는 여러 가지 제약들을 들 수 있습니다. 하지만 사회적 차원에서, 기업 근무자들의 유대는 강하여 미션 측면에서는 강한 특성을 보였습니다. 거버넌스 차원에서는, 제가 인터뷰한 5개의 사회적 기업의 창업자들은 모두 평범한 여성이 아니었습니다. 유학한 사람, 외국인 또는 해외 경험자들이었습니다. 따라서 이사회도 주축이 지역 사람들이 아닌 해외 사람들 또는 유명 인사들이었습니다. 이사회가 거버넌스에 참여하기 위해, 포용(inclusive)하기 보다는 전략적으로 활용하기 위한 측면이 강한 것으로 분석했습니다.

3. 비영리조직 교육

대학교육 비교연구는 최근에 진행한 연구로 2년 정도 되었습니다. 비영리조직이 전통적인 학과 학문이 아니기에 비영리조직 연구에서 중요한 논의 중에 ‘비영리조직 교육을 위한 최적합 전공에 대한 논의(Best place debate for nonprofit higher education)’가 존재합니다.

제가 처음 발표한 부분은 한국과 미국의 비교였습니다. 비영리조직의 성장, 각 국가들의 동향들을 살펴보고 한국의 성장도 보았습니다. 한국과 미국의 가장 큰 차이점으로는 미국은 각 교육이 독자적인 프로그램이라는 점입니다. 한국은 과목 또는 학과가 있지만, 프로그램은 11개 대학에서 14개 프로그램 정도만 운영하고 있습니다. 이런 상황은 다른 아시아 국가들도 마찬가지입니다. 연구를 아시아지역으로 확장했을 때는 한국의 유형을 반영해서 프로그램 단위가 아닌 학과 단위 또는 과목을 제공하는 학과 중심으로 보았습니다.

학과들을 경우, 미국에서는 행정학과가 가장 많고 경영대도 많았습니다. 이와 달리 한국은 사회학과가 많고 최근에는 행정학과와 경영대도 많아졌습니다. 사회적 기업은 사회적 경제로 들어가기도 합니다. 한국에서는 사회적 기업이 비영리에 대체되는 개념으로서 오히려 혼합형으로 보여주는 유형이 있지 않나 생각하는데, 아직 이에 대한 구체적인 평가는 못 내렸습니다.

데이터를 보면 한국은 프로그램들이 많지 않기에 숫자가 작을 수밖에 없습니다. Mirabella(2011)의 7가지 커리큘럼 틀을 적용하여 내부기능, 외부기능, 연계, 확장 등을 봤습니다. 미국이나 영국은 내부기능이 많이 강조되고 매니저, 경영자로서의 기능, 기술이 많이 강조됩니다. 반면 한국은 옹호(advocacy), 공공정책, 지역사회 조직(community organization)으로 편중되어 있는데, 현재 바뀌는 단계에 있습니다. 초기에 등장했던 프로그램들과 2003년 이후에 나온 프로그램들이 성격이 다른 것을 볼 수 있었습니다.

1단계 연구에서는 한국의 독자적인 프로그램들을 봤습니다. 숫자는 작지만 나름대로 광범위하게 포괄하려고 했습니다. 2단계 연구에서는 50개의 대학교들을 봤습니다. 비영리, NGO, 시민사회와 관련된 과목은 다 모았습니다. 이 연구는 데이터만 모아진 단계여서 연구하고 있습니다. 초창기에 생겼던 학교들은 사회학과와 사회운동 중심의 프로그램으로 많이 운영이 되다가 상당 부분 휴직을 맞습니다. 2003년부터 2009년까지 프로그램들이 더 이상 생겨나지 않았는데, 이후에 생겨난 프로그램들은 성격이 달랐습니다. 이 부분의 인과관계를 어떻게 볼지는 아직 분석하지 못했습니다. 이 때 등장하는 비영리조직 교육을 보면 상당수가 행정학과에서 생성되거나 행정학과로 편입됩니다. 전문가를 양성하는 형태의 교육 그리고 사회적 경제, 사회적 기업이 나오면서부터는 비즈니스 스쿨에서도 가르치는 것을 보게 됩니다.

아름다운재단 간사님들과의 질의응답 질문 1. 우리나라 50개 대학의 NPO·NGO 학과들이 공통적으로 개설하는 과목이 보이셨나요? 아직 말하기는 이릅니다. 50개 학교에서 개설하는 과목의 단위수를 보면 중복된 과목을 포함해 거의 500개 정도 됩니다. 경향들을 보면 한국은 여전히 ‘NGO’라는 단어를 많이 사용합니다. 단어에 대한 논의가 많은데, 앞으로 10년이 지나면 ‘NPO’를 더 쓰지 않을까 싶습니다. 학부에서는 주로 개요 과목들이 개설되고 대학원에서는 세부과목으로 들어갑니다. 대학원에는 경영과목이 더 있고 ’NPO’라는 단어가 과목명에 등장하는데 특히 경영학과에서 사용되고 있습니다. 행정학과에서는 ‘NGO’와 ‘정책참여’라는 표현이 많습니다. ‘사회적 기업’과 ‘사회적 경제’도 최근 많이 늘고 있는 추세입니다. 기존에는 사회학과, 행정학과에서 개설했던 과목들이 성격이 바뀌고 있는데, 어느 정도로 측정할 수 있을지는 모르겠습니다. 2003년도 이전의 학교들과 2009년도 이후의 학교들의 차이를 보면, 이전에는 지방에서도 NGO프로그램을 많이 제공했는데 이후에는 서울에 있는 주력 학과들이 NGO를 정책학과로 갖고 옵니다. 저는 (이 현상을) 시장의 잠재성을 본 것으로 해석합니다. 학교를 어쩔 수 없이 시장으로 본다면 기존에 있던 ‘사회운동’에서의 NGO학과들이 공공정책이나 사회적 경제와 같은 수요중심의 학과로 공급이 바뀌면서부터 학과의 흐름이 바뀌고 있습니다. 질문 2. (Lester Salamon의) 4가지 유형에 ‘전문가주의’가 있는 이유는 비영리섹터에 전문가주의가 있다고 보는 건가요? ‘Main Impulses of South Korean Nonprofit Organizations: An Accountability Perspective’(2014)는 한국의 성장, 책무성(accountability)과 지속성(sustainability)에 대한 연구입니다. (연구를 통해) 사회적 기업도 전문가주의에 기반을 둔 것을 볼 수 있었습니다. 설문을 통해 한국 시민사회 단체들은 한국의 NPO들이 4가지 유형 중 어디에 있다고 생각하는지 파악할 수 있었습니다. 전체적으로 전문가주의가 높게 나왔습니다. 단체들을 구분해서 보면, 서비스 중심인 경우 전문가주의 척도가 높게 나왔고 옹호(advocacy) 중심인 경우 시민활동가주의가 높게 나왔습니다. 반면, 상업주의에 대해 가장 많은 거부반응이 나타났는데, 단어의 뉘앙스 때문인 것 같습니다. 사실 그 내용은 전략적 경영입니다. 다른 국가도 비슷한지 비교했을 때, 한국이 상대적으로 더 그런 것으로 나타났습니다. 질문 3. 한국의 NPO설문 결과를 보면서 우리나라 NPO들의 지형에 대한 표가 그 유형을 보여주는 것일 수도 있겠다는 생각이 들었습니다. 당시 응답한 200개의 단체가 다 사회적 기업은 아니었습니다. 시민사회편람에 있는 단체들입니다. 보여준다는 것의 한계가 있었습니다. -사회복지에서는 ‘전문가주의’를 말하지만 사회복지학과에서는 이런 교육을 왜 안 하는지 의문입니다. 사회복지학과 출신 학생들이 NPO에 80% 들어갑니다. 연구하실 때 사회복지의 NPO 교육을 분석하셔도 좋을 것 같습니다. 전적으로 공감합니다. 한국의 사회복지 개념은 미국의 사회사업(social work)과는 다릅니다. 한국의 사회복지를 만드신 분들은 사회운동을 생각하고 만들었습니다. 요즘은 미국에서 교육 받은 분들이 많아서 거부감은 없어도, 교육에 매니지먼트(management) 개념을 많이 갖고 오는 데는 시간이 걸릴 것입니다. 질문 4. 영리에서 CEO가 얼마나 오는지 보는 등 한국의 비영리가 상업화에 가까워지고 있는 느낌입니다. 제도화된 사회적 기업 때문에 가속화되고 있는 것 같습니다. 전 세계적인 현상일수도 있습니다. 비영리조직이 이전에는 어드보커시(advocacy)가 많았다면 이제는 다양화가 많아졌고 경영에서 매니지먼트(management)를 따왔습니다. 미국을 따라가는 듯합니다. 미국에서는 NPO 매니지먼트을 가르칠 때 경영을 가르치는 것이 정당화됩니다. 아니면 (이 분야로) 능력 있는 사람들이 안 옵니다. 경영자급은 기본적으로 경영학과로 옮깁니다. ARNOVA 학회를 가면 (경영 v. 공공정책, 사회복지 등) 긴장감을 느낄 수 있습니다. 사회적 경영, 사회적 기업, 소셜벤처 관점으로 접근합니다. 마케팅과 모금을 구성할 때 위험부담이 있기 때문입니다. 여기서 거버넌스를 언급하면 안 통합니다. 한국의 시민사회는 풀뿌리 토양인데 미국에는 이런 개념이 없습니다. 현장의 시민단체들은 NPO라는 용어가 받아들이기 어렵고 매니지먼트라는 개념이 괴리감이 있을 것입니다. 정체성의 문제입니다. -영리성과 비영리성이 구분 될 수 있나요? 영리분야가 좋은 일을 많이 하고 하이브리드가 많아지는데, 그럼에도 불구하고 비영리가 영리화 되는 우려가 있습니다. 영리와는 다른 비영리가 지켜져야 한다는 점입니다.  전적으로 공감합니다. 미국은 법제, 세제로 인해 비영리라는 개념이 맞지만 한국은 다릅니다. 한국은 ‘NGO’가 여전히 정당화 되어야 하는 이유가, 시민단체도 결국 정부의 개입이 있는가 여부에 달려있기 때문입니다. 한국은 NGO개념이 중요합니다. 정체성은 시민 참여의 기능이 중요합니다. 지속성 면에서는 ‘근본’과 ‘뿌리’라는 개념이 중요합니다. (한국의 시민단체에서) ‘멤버’는 뿌리가 누구인가의 개념에서의 회원입니다. 미국에서는 회비를 내는 개념입니다. 정체성은 중요한 부분입니다. ‘회원을 어떻게 볼 것인가?‘ 같은 질문을 할 때 간과하고 논의가 이뤄지면 안 됩니다. 질문 5. 대학 교육의 형태를 봤을 때 한국과 미국에서 비영리 교육을 누가 받는지 궁금해집니다. 저의 추측은 경희대학교의 NGO대학원이 바뀐 이유는 대학원으로 오는 사람들이 NGO 종사자들에서 서서히 이 분야와 관련된 사람들(경영가, 공무원 등)로 바뀌었기 때문입니다. 아직 학생들의 출신은 보지 못했고 커리큘럼만 보고 있습니다. 재미있는 부분입니다. 성공회대와 경희대의 학생구성을 보면 다릅니다. 성공회대는 주로 활동가들, 경희대는 다양한 배경을 가진 분들이 옵니다. -미국은 다양한 형태의 교육이 존재합니다. 주로 어떤 분들이 오나요? 저희 학교를 보면 기본적으로 관리자를 하려는 분들이 오고 정부 관계자들도 오는데, 행정학과이기 때문입니다. 경영학과의 학생 구성은 보지 못했습니다. NGO 교육을 받는 학생들이 희망하는 방향성은 파악되었습니다. 전체 중 70%는 NGO로 가기 원하고 나머지는 다른 곳을 가기 원합니다. 질문 6. 사회적 기업의 여성 리더십에 대한 연구를 보면서, 이사회 멤버들이 외국인이 많은 경우가 흥미로웠습니다. 우리나라도 그랬기 때문입니다. 개발도상국에서는 일반적으로 이런 과정을 거쳐서 기관이 발전하고 정착하게 됩니다. 어려운 국가의 리더일수록 그럴 확률이 높습니다. 제가 속한 기관도 동일한 경우입니다. 개발도상국의 여성기관에서는 일반적인 상황입니다. 설립자가 여성이기 때문일까요? -그건 모르겠습니다. 여성이 열악한 환경이고 약자이기 때문일 수 있습니다. 미국은 재정적 기여에 따라 대우와 수입도 달라집니다. 모금을 많이 할수록 중요한 자리를 맡고, 모금가 그리고 관련 업무를 하면 월급이 높아집니다. 이것이 당연시 됩니다. 한국은 정부의 펀딩이 큰 비중을 차지합니다. 미국은 자생적 NPO가 많아서 이런 부분에서 민감할 수밖에 없습니다. 한국에서 여성단체들 간의 차이가 있나요? -제가 속한 기관은 여성단체, 시민단체 등 여러 정체성이 있습니다. 회비를 내는 멤버십이고 회원의 수도 이 기준으로 셉니다. 국제단체라서 그런 것 같습니다. 그런데 여성단체 마다 다릅니다. 한국의 여성단체들을 앞으로 추가적으로 볼 수 있으면 좋겠습니다.